健全权力制约和监督体系

[摘要]：党的十八大明确提出要建立健全权力运行制约和监督体系，这将是下一阶段我们政治文明建设的一个重要内容。为我们把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，更加坚决地惩治腐败，更加有效地预防腐败指明了方向，那就是必须使权力在完善有效的监督制约机制下运行，才能确保权力在运行的规范性、公正性、和实效性上体现党的先进性，才能确保立党为公、执政为民，才能确保政府机构依法行政，从根本上奠定构建和谐社会的基石。 

[关键词]: 权力  制约  监督  体系   运行

政府的公共权力是人民赋予的，理所当然应该为人民的利益而负责任地、正当地行使，做到责任行政，这可以说是责任政府的法理依据。责任政府的基本理念是由政府与人民的基本关系决定的。人民与政府之间是授权与被授权的关系，实际上是一种委托代理关系。公民使政府获得合法的行使管理社会公共事务的权力，同时也期望从政府那里得到相应的回报，这就要求政府权力的运行必须合乎一定的模式和诉求。在共产党领导的人民民主专政的社会主义国家，加强对权力的制约和监督，是党的执政能力建设和国家政权建设的一个重要课题。近年来，一些干部特别是领导干部腐化堕落、违法违纪屡禁不止的根本原因，是对权力的制约监督不力。解决腐败问题的根本途径就是如何实现对权力运行的制约和监督。

我国是一个有着几千年“人治”传统的国度，加之中国又具有数千年“集体本位”思想的潜在影响，致使目前还存在着权力成为少数人的主体意志压制多数人的主体意志的工具，或者说成为文明社会中少数人对多数人采取野蛮行为的工具。为争取民主自由的斗争无论中外都是社会变革的一个极其重要的追求，社会性的斗争必然导致社会发展不和谐，为什么出现革命，从苏东剧变到颜色革命，又到所谓的阿拉伯之春，冲突的不断，就是因为权力在里面起作用。

西方国家的权力监督体系，是随着权力制衡学说的产生和发展而演进的，其权力监督体制与权力制衡学说紧密相连。西方权力制衡学说的前提假设，是权力必须受到制约。早在古希腊、古罗马时期，西方国家权力制衡思想就已经萌芽。古希腊思想家柏拉图在《法律篇》中就已经提出了权力制约思想。他认为，把全部统治权集中在一个人手中是毁灭性的，任何国家永久福利都需要在几个方面之间划分权力。古罗马思想家西塞罗则初步阐述了共和政体中的各种权力相互制约和平衡的思想。19世纪末至20世纪中叶，西方国家形成了比较完备的权力制衡学说。英国思想家洛克是近代资产阶级分权学说的最早提出者。他将权力分为立法、执法和对外三种权力。孟德斯鸠则揭示了权力的本质特征。他明确指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，他在洛克分权思想的基础上，进一步提出了分权与制衡学说，将国家权力分为立法权、行政权和司法权，从而实现了立法、行政、司法之间的技术分权。卢梭第一次完整地提出了人民主权学说，从而奠定了人民监督政府的权力。杰斐逊提出立法、行政、司法三权分立并相互制衡以防止暴政，并且坚持联邦政府与地方政府纵向分权的主张。汉密尔顿则突出了“三权”相互牵制与平衡的原则，不仅要做到“三权分立”，还要确保三个权力部门的互相牵制、渗透、监督。杰斐逊和汉密尔顿一起，确立了近代资本主义严格意义上的三权分立学说。深入分析西方三权分立原则的理论及其实践，我们不难发现，这些理论和实践的立足点，在于相信只有分权才能制约权力。三权分立只是分权制衡的权力配置模式，不是权力运行的本质。西方国家依据权力制衡理论构建了国家权力制约监督体系，为维护资产阶级的统治立下了汗马功劳，说明分权制衡的权力配置模式，有利于对国家权力进行制约，是人类社会创造的制约权力的有效方法，是人类社会共同的政治文明成果。这都是我们需要我们借鉴的优秀成果，如何取其精华，去其糟粕，是新时期政治建设面临的重要任务。

中国共产党执政以来，在权力制约和监督体系上走过弯路，有过挫折，但是秉承马克思主义传统，一直在不断探索，取得了一定的成果。党的十六大在论述我国政治建设和政治体制改革问题时，明确提出：“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”从这里的论述可以看到，在重视权力监督的同时，已经开始明确涉及到了对权力的制约问题。在党的第十七次全国代表大会上，对权力的制约问题，则有了进一步发展。十七大报告明确提出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”在这里，中国共产党首次提出将权力分解为决策权、执行权、监督权，并在它们之间建立健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这在我们党的历史上还是第一次。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，强调要健全权力运行制约和监督机制，特别强调：“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”但是，对于决策权、执行权、监督权如何配置，仍然没有展开论述。2012年11月十八大召开，胡锦涛同志在十八大报告中指出，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，其中一项重要内容就是要建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

经过近几年来的探索，我党已经逐渐形成了一定的权力制约监督体系，但是面临的问题依然很多，是当前执政党的一个重要困扰。如何构建起具有中国特色的权力制约和监督体系，可以从以下几方面着手。

第一，完善人民代表大会制度。我国的人民代表大会制度是人民实现民主权利的基本形式和途径。但是人民代表大会制度还有许多地方不够完善，进一步健全和完善人民代表大会制度是我国政治体制改革以及民主和法制建设的重大课题。从实践上看，我国存在着立法机关、行政机关、司法机关职责权力不明的问题，而人大对政府权力的监督，对司法机关权力的监督明显弱化，且权力间的制衡也很难实现，其中行政机关权利滥用的现象较为严重。这就要求在完善人民代表大会制度，加大人大监督力度的同时，也要提高司法机关的地位，保证司法机关独立行使司法权，使司法机关能配合人大对行政权进行有效的监督和制约。

第二、整合我国监督机构，建立只对人民代表大会负责、独立于政府的独立的监督机构。我国是社会主义国家，人民群众是国家真正的主人，而各级党政机关工作人员则是人民的公仆。因此，民主的主体是人民，要实现真正的民主监督，最好的办法是把监督权真正交给人民，并对国家机关的权力作出明确的限定，使权力之间形成制约。只有以民制权，形成以人民为主体的民主选举和民主罢免制度，才能使监督成为真正意义上的民主监督，才能实现党风、政风的根本好转。

第三，将决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，引入整个党和国家领导制度之中。在党的领导制度、国家领导制度、政府制度、司法制度以及社会制度中，都要按照这个思路进行设计，从而构建有效的权力制约和监督体系。

第四，落实公民的宪法权利、切实加强舆论监督、拓展技术反腐平台，为完善和发展我国权力监督体系奠定坚实的社会基础。 总之，在坚持中国共产党的领导地位和执政地位的前提条件下，在遵循人民代表大会统一行使国家权力的宪政秩序下，将“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”引入整个党和国家的领导制度的设计之中。

五、严格而完备的法治制度。任何权力都不能高于法律，任何部门都处于其他部门的制约和监督下，而所有部门、任何高官，在法律面前都不得逾越。即使是最高行政长官如果有违法行为也一样要受到严格追究。法治的威严能使大多数官员不敢起贪污之心和违法之念。

总之，变革制度设计，使制度设计真正形成互相制约与多重监督的格局，整合监督机构，落实宪法规定的公民基本权利，切实加强新闻舆论的监督，拓展技术反腐平台，从而构建起符合权力运行规律、既具有中国特色、又遵循科学社会主义基本原则的权力制约和监督体系。(李林)